ЦНАП. Цифрова трансформація в програмі “Мапа змін”

Для перегляду відео натисніть на зображення

Адміністративні послуги: децентралізація, цифрова трансформація, війна

Закон України «Про адміністративні послуги» було прийнято ще 6 вересня 2012 року. Він визначає правові засади реалізації прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб у сфері надання адміністративних послуг. Закон набрав чинності 7 жовтня 2012 року. 

Сьогодні вже трохи призабулися баталії навколо цього закону, який готувала робоча група Мінюсту понад чотири роки на основі доктрини надання адміністративних послуг, розробленої Центром політико-правових реформ ще за президента В.Ющенка, і який двічі ветував тодішній президент В.Янукович. Спротив тої української влади цілком зрозумілий – адже однією з основних цілей даного закону було розгортання системи Центрів надання адміністративних послуг (ЦНАП), і саме в контексті багатостраждальної децентралізації і розширення повноважень і відповідальності місцевих громад. Тобто, влада не дуже хотіла віддавати владу.

І лише після Революції Гідності, у 2014 році, нарешті розпочалася давно “назріла і перезріла” реформа місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, яка передбачала створення територіальних громад як базового суб’єкта місцевого самоврядування. Саме наявність спроможних територіальних громад в Україні стала головною передумовою формування повноцінної системи ЦНАП.

Суть територіальної організації суспільства

Тут треба трохи пояснити поняття “територіальної організації суспільства”. Загалом, це спосіб розміщення та взаємодії різних елементів суспільства на певній території. Історично – це віддзеркалення поточної моделі суспільного устрою. Тому в нас були князі і вотчини, губернії і призначені губернатори, обласні і районні комітети компарті, райхскомісаріати і гауляйтери – все те, з чого складається авторитарна управлінська традиція, що й досі жива. Але в нас також було і магдебурзьке право, самоврядні міста з виборними посадами, Запорізька Січ і виборні козацькі гетьмани – це традиція формування виборчої, представницької влади. Цей народний потяг до самоврядування і представницького правління не вдалося придушити ні царям, ні гєнсєкам.

Не буде перебільшенням сказати, що реформа місцевого самоврядування відкриває нову сторінку історії територіальної організації нашого суспільства для гармонійної взаємодії того, що описується базовими поняттями res publica (лат. “публічна справа”, або “справа громади”) і res privata (лат. “приватна  власність”, або “приватна справа”) на рівні окремих громад. Створення умов для такої взаємодії стало можливим тільки в незалежній Україні – і на жаль, лише на 33-му році незалежності, адже ми бачимо, наскільки довгим і звивистим виявився шлях, яким іде Україна у своїй новітній історії. І от сьогодні ми розпочинаємо новий етап взаємодії приватного і публічного у новій територіальній організації українського суспільства – а саме через самоврядні територіальні громади. Громади, яким передано необхідні повноваження та ресурси.

Українці завжди сприймали адміністративну владу як зовнішню, часто ворожу силу, від якої варто чекати неприємностей, і намагалися вибудовувати своє приватне життя так, щоби якомога менше з нею взаємодіяти. Таке відчуження від влади – тяжкий спадок минулого, який тепер треба долати. Нова взаємодія приватного і публічного – шлях до Української республіки майбутнього. Наш успіх на цьому шляху багато в чому залежить від того, чи стане влада сервісом. У цьому контексті важливість надання адміністративних послуг у громаді неможливо переоцінити.

Надання послуг і цифрова трансформація

У своїх приватних справах громадянин має право отримати досить широкий спектр послуг від своєї публічної представницької влади – безпосередньо у громаді. Реалізація такого права і є одним із проявів такого необхідного перетворення влади на сервіс. Зрозуміло, таке перетворення – процес, який вимагає і вимагатиме часу. Суттєво прискорити його допомагає цифрова трансформація.

Акцент на цифрову трансформацію у сфері надання адміністративних послуг з’явився у 2019 році. З 2020 року ЦНАП позначається як “Центр Дії”. Міністерство цифрової трансформації України розробило державний мобільний застосунок і вебпортал під назвою “Дія” (вдала назва, скорочення від “Держава і я”), і це відкрило нові можливості для надання адміністративних послуг. Є певні проблеми у роботі цієї платформи, але її розвиток відбувається і далі. У 2024 році вона увійшла до топу американського рейтипнгу “Best Inventions 2024” як така, що революціонізує різні галузі і покращує життя мільйонів людей. Багато інших країн зараз вивчають і впроваджують цей наш досвід.

Цифрова трансформація у галузі надання адміністративних послуг має очевидні переваги, які можна назвати утилітарними – це зручність, економія зусиль та часу, коштів та ресурсів. Не менш важливим є те, що вона зменшує забюрократизованість процесів і те, що ми стримано називаємо “корупційними ризиками”. У “нецифровому” просторі існують прогалини в законодавстві, слабка організація, надлишковий потік паперів, недосконала система контролю, бар’єри і перешкоди та інші проблеми, які можуть бути використані для зловживання владою та отримання особистої вигоди. Цифрова трансформація дозволяє позбутися цього тагаря.

Практичні проблеми

Отримання адміністративної послуги – важливий елемент реалізації прав громадянина. Список адміністративних послуг, які надаються громадянам, постійно розширюється. В обласних центрах і великих містах список послуг, які надаються, вже дуже великий. Наприклад, у Києві – більше 500, у Кривому Розі – вже більше 600. Послуг стає дедалі більше, бо в окремих місцевих громадах, які мають кращі ресурсні можливості, можна отримати і інші послуги. Є локальні, місцеві послуги, такі, як, наприклад, цільові соціальні виплати, знижка на навчання чи житло, лікування чи харчування дітей, і т.д. І тут виникає певна проблема – уніфікація обліку та реєстру послуг. Наприклад, у різних громадах практично однакові послуги мають різну назву, і система ЦНАП рахує їх як дві різні послуги. Зараз готується оптимізований, стандартизований перелік, який має спростити облік та аудит.

Також треба розуміти, що робота ЦПАН є досить стресовою, бо вимагає одночасного виконання різноманітних задач, часом досить складних, в умовах дефіциту часу і необхідності приділення уваги всім громадянам, які звертаються. Це типовий “фронтофіс”. До одного і того самого приміщення на отримання послуг приходять літні люди, ветерани, матері з маленькими дітьми; бувають і проблемні відвідувачі у складних обставинах і психологічних станах, і всі потребують уваги і доброго ставлення, роз’яснень щодо законодавства і того, що можна отримати зараз, а чого треба почекати, як працює електронна черга, і т.д.

Працівник ЦНАП – це перше обличчя, яка людина бачить, намагаючись вирішити свою проблему. Ця робота є самовідданою, а часом жертовною. Вона вимагає відповідної кваліфікації, яку можна назвати багатофункціональною. І працівникам системи ЦНАП треба постійно навчатися, що є для них додатковим навантаженням. Наприклад, існує проблема – постійне розширення державних реєстрів. Зараз в роботі близько 15 реєстрів, і треба добре орієнтуватися у цьому масиві інформації. 

Також є проблема взаємодії з Державною інспекцією містобудування (ДІАМ) – з ними у ЦНАП немає хорошої комунікації, а це ускладнює роботу і позначається на якості надання громадянам відповідних послуг.

Як упоратися з усіма цими викликами? Тут потрібна сукупність усіх методів і підходів, які вже відпрацьовані світовим досвідом управління командами професіоналів, що виконують різноманітні і складні практичні завдання в умовах обмеженого часу, коли співробітникам треба і працювати, і постійно навчатися. Значна частина такого навчання здійснюється на основі запитів працівників ЦНАП, головним чином онлайн і через вебінари, величезна кількість яких уже начитано. Також допомагає і офлайн-навчання, відповідні школи, ввідні курси для працівників-новачків, іноді за допомогою міжнародних донорських програм.

Запитів і питань, які ставлять працівники, стає все більше, і у такий спосіб, можна сказати, система ЦНАП самовдосконалюється і самонавчається, що дає вагомі підстави сподіватися, що вона буде розвиватися і давати відповідь на нові виклики.

Виклики воєнного часу

Розвиток системи надання адміністративних послуг громадянам відбувається в умовах повномасштабної війни, яку веде Росія проти України, що пов’язано з додатковими проблемами. Є дуже непрості звернення з питань реєстрації збитків, внесення до реєстру майна, знищеного внаслідок російської агресії. Нажаль, таких звернень буде все більше. І якщо майно було знищене безпосередньо на території громади, обробити такий запит відносно простіше, ніж, наприклад, коли з цим питанням звертається внутрішньо переміщена особа, майно якої було знищене на окупованій території.  

Через портал “Дія” людина може повідомити про знищене та пошкоджене майно, долучити якісь документи та фотографії, навіть скріншоти з сервісу Google Earth, на яких буде видно, наприклад, що замість будинку – одна велика вирва від прильоту ворожого снаряду. Але треба розуміти, що комісія з перевірки не матиме доступу до відповідної локації – наприклад, до міста Маріуполь, чи інших населених пунктів, де кількість зруйнованого або знищеного майна просто неймовірна. Проблема обліку зруйнованого майна – колосальна, і потребує системного вирішення на державному рівні. Очевидно, що коли створювалася система ЦНАП, ніхто не планував, що так буде. Навіть сама реєстрація внутрішньо переміщених осіб стала серйозним викликом для органів ЦНАП у 2022 році, коли потік біженців з окупованих територій сягнув максимуму, але і з цим викликом система успішно впоралася, хоч і було непросто.

Краш-тест

Міністерство цифрової трансформації активно комунікує – і суспільством, і з офісами ЦНАП, постійно – щодо величезної кількості робочих питань, нових нормативних документів, здійснює інформаційний супровід, та ін. Загальне психоемоційне тло для цієї роботи зараз дуже несприятливе – доводиться долати величезний стрес і втому, і постійно справлятися з новими викликами. Але загалом такі умови – це своєрідний “краш-тест” для системи і персоналу, як і для всієї України в цілому. 

Система ЦНАП працює. Зараз вона відіграє ширшу роль – це точка опори в умовах турбулентності, константа в умовах невизначеності, ознака нашої сили і здатності адаптуватися. Україна продовжує надавати адміністративні послуги своїм громадянам. Це значить, що Українська республіка жива і житиме.