L'administration de Donald Trump ne pourra pas mettre fin à la guerre en Ukraine tant que plusieurs acteurs clés agiront de manière indépendante, sans stratégie unique. C'est ce qu'écrit Ivo Daalder, ancien ambassadeur des États-Unis auprès de l'OTAN et chercheur principal à l'université Harvard, dans une tribune pour Politico.
Négociations chaotiques
Ces derniers mois ont eu lieu des rencontres à Moscou, Anchorage, New York, Washington, Miami, Kyiv et Genève, accompagnées d'une multitude d'appels informels entre les participants. Des sommets ont été annoncés puis annulés, des échéances fixées puis repoussées, des plans approuvés puis modifiés avec une rotation constante des négociateurs.
Selon Daalder, l'une des raisons de ce kaléidoscope est que Trump a imposé à son équipe une tâche presque impossible. Il veut mettre fin à une guerre entre deux pays déterminés à poursuivre le combat pour des objectifs opposés : la Russie cherche à soumettre l'Ukraine, et l'Ukraine veut préserver sa souveraineté.
Cependant, le problème principal est autre : l'administration Trump ne dispose pas d'un processus formel d'élaboration de la politique, d'interaction avec des gouvernements étrangers ni de définition d'une ligne claire.
Absence de système
L'expert note que le président dirige le gouvernement américain comme il dirigeait auparavant l'entreprise familiale — depuis la table du Bureau ovale, où il reçoit tout le monde et prend des décisions de manière spontanée. Ses collaborateurs travaillent pratiquement de façon autonome.
Sur les questions liées à l'Ukraine et à la Russie, dans l'entourage restreint du président, il n'y a littéralement que quelques personnes : le vice‑président J. D. Vance, le secrétaire d'État et conseiller à la sécurité nationale Marco Rubio, la cheffe de cabinet Suzie Wiles, l'envoyé spécial Steve Witkoff et, depuis octobre, le gendre de Trump Jared Kushner. Le ministre de la Défense, le président du Comité des chefs d'état‑major interarmées et les responsables de la CIA ne sont pas impliqués de manière permanente dans le processus.
Parmi ces acteurs, seul Rubio dispose d'un important appareil au Département d'État et au Conseil de sécurité nationale, mais il existe peu d'éléments montrant qu'il s'en repose comme ses prédécesseurs. Des diplomates étrangers à Washington soulignent que les fonctionnaires de ces deux administrations sont disponibles pour des contacts, mais savent presque rien de ce qui se passe.
Exemples problématiques
Witkoff assiste à des réunions avec Poutine et des responsables russes sans officier de protocole et se fie à l'interprète de Poutine lui‑même. Kushner est profondément impliqué dans les négociations, mais n'occupe aucune fonction officielle au sein de l'administration. Le secrétaire à l'Armée Daniel Driscoll, qui a été associé aux discussions sur l'Ukraine en novembre, n'a eu que le week‑end pour se familiariser avec l'histoire de la guerre et des négociations avant son déplacement à Kyiv avec un nouveau plan.
Actions contradictoires
À la mi‑octobre, le ministre russe Sergueï Lavrov a envoyé à Rubio un mémorandum contenant des idées pour mettre fin à la guerre. Le plan prévoyait une rencontre entre Poutine et Trump à Budapest à la fin du mois pour s'entendre sur les points.
Le document comportait les exigences russes habituelles : concessions territoriales, restrictions strictes des forces armées ukrainiennes et renonciation à l'adhésion à l'OTAN. Lorsque Rubio a appelé Lavrov pour en discuter, il a constaté que la position de Moscou restait inchangée et a conseillé à Trump de ne pas se rendre à Budapest. Le président a annulé les entretiens, affirmant qu'il ne voulait pas d'une rencontre stérile.
Parallèlement, alors que Rubio et Trump accentuaient la pression sur la Russie, y compris par les premières nouvelles sanctions après le retour du président, Witkoff s'entretenait avec d'autres interlocuteurs russes, cherchant à relancer les négociations. Lors d'une conversation avec le conseiller de Poutine Youri Ouchakov, l'envoyé spécial aurait déclaré que le président lui donnerait une grande latitude pour conclure un accord.
Le plan de Witkoff et Kushner
Deux semaines plus tard, Witkoff et Kushner ont rencontré à Miami Kirill Dmitriev, un proche émissaire de Poutine, pour esquisser un plan de plus de 20 points visant à mettre fin à la guerre, comme ils l'avaient fait pour Gaza quelques semaines auparavant. Contrairement à Rubio, ils ont largement repris la position russe et en ont fait la leur.
Selon la fuite d'une transcription, Dmitriev aurait dit à Ouchakov après la rencontre qu'il avait remis un document officieux comme base pour le plan final, afin qu'il soit « aussi proche que possible du plan russe ».
Lorsque Rubio a vu pour la première fois ce plan en 28 points de Witkoff et Kushner, il l'a qualifié de simple « liste d'idées potentielles », déclarant aux sénateurs qu'il ne s'agissait ni d'une recommandation américaine ni d'un plan de paix. Cependant, cela a plu à Trump, qui a ordonné à l'Ukraine de signer avant Thanksgiving ou de se retrouver sans soutien. Cela a contraint Rubio à changer rapidement de cap et à annoncer que la proposition de paix était élaborée par les États‑Unis.
Conclusion de l'expert
Daalder souligne que les acteurs américains ne sont pas guidés par un processus formel ni par une évaluation concertée de ce qui est réellement nécessaire pour clore la guerre. Il s'agit plutôt d'efforts incessants pour satisfaire l'exigence persistante de Trump d'être reconnu comme le pacificateur mondial.
Tant que cela durera, le chaos et la confusion perdureront. Et rien de tout cela ne rapprochera la véritable fin de la guerre
– Ivo Daalder, ancien ambassadeur des États‑Unis auprès de l'OTAN
Contexte
D'autres administrations se sont elles aussi appuyées sur un cercle restreint de conseillers pour discuter de questions clés de politique étrangère. George H. W. Bush a dirigé la guerre du Golfe avec sept hauts responsables, et Joe Biden a pris de nombreuses décisions lors de briefings quotidiens sur la sécurité nationale réunissant plusieurs assistants.
La différence tient au fait que les principaux conseillers des présidents précédents s'appuyaient sur un processus interministériel mené par leurs équipes pour débattre des sujets, élaborer des options politiques et assurer le suivi de la mise en œuvre. Trump, lui, agit différemment, ce qui entraîne un chaos sans précédent dans le processus de négociation.
