En avril 2025, Chypre est devenue le premier pays à accueillir un sommet informel des chefs d'État de l'UE. Le président Nicos Christodoulidis a choisi le thème sans hasard : l'île elle-même vit sous occupation partielle et sait ce que signifie s'en remettre à des garanties de sécurité externes qui n'ont pas fonctionné.
Un article qui existe — mais n'explique pas « comment »
L'article 42.7 du Traité sur l'UE oblige les États membres à s'accorder une aide « par tous les moyens disponibles » en cas d'agression armée. La formulation reprend presque mot pour mot le cinquième article de l'OTAN — mais sans mécanisme de mise en œuvre. La norme n'a été activée qu'une seule fois depuis son existence : en novembre 2015, la France a fait appel à ses partenaires de l'UE après les attaques terroristes à Paris.
« Le traité est très clair sur ce qui doit être fait. Mais il n'explique pas — quand, et qui fait quoi concrètement ».
Ursula von der Leyen, présidente de la Commission européenne, au sommet de Nicosie
C'est précisément cette rupture — entre l'obligation juridique et la préparation pratique — qui a constitué le cœur du débat à Chypre. Selon Politico, les chefs d'État ont discuté d'exercices de scénarios comme moyen de mettre au point les réponses aux situations de crise — avant même qu'elles ne surgissent.
Une pression de deux côtés
Le problème n'est pas seulement technique. Chypre et les pays de première ligne — Pologne, pays baltes — veulent des définitions claires, mais craignent simultanément de saper l'article 5 de l'OTAN. Toute précision de l'article 42.7 risque soit de faire doublon avec l'Alliance (et de susciter la question : à quoi bon l'OTAN ?), soit de s'avérer plus faible — et alors de ne pas valoir le papier sur lequel elle est imprimée.
Le contexte est celui des actions de l'administration Trump, qui a publiquement douté du caractère automatique des garanties américaines au titre de l'article 5. La haute représentante de l'UE pour la politique étrangère Kaja Kallas devait présenter au sommet un plan concret de la façon dont l'article 42.7 pourrait fonctionner en pratique.
Quel en est le coût
La clarté juridique n'est qu'une partie de l'équation. Le commissaire à la Défense Andrius Kubilius a déclaré précédemment que seul un « bouclier » européen unifié de défense aérienne et antimissile pourrait coûter 500 milliards d'euros. Au total, selon les estimations de la Commission européenne, l'UE a besoin d'au moins 500 milliards d'euros au cours de la prochaine décennie pour combler les principales lacunes en matière de défense.
L'économiste Guntram Wolff du groupe de réflexion bruxellois Bruegel expose clairement le dilemme : « À court terme, il n'y a pas d'alternative au financement par la dette — mais cela ne peut pas être une solution permanente ». Pour la plupart des pays de l'UE, liés par le Pacte de stabilité et d'une exigence de maintenir le déficit à 3% du PIB, cela signifie soit réécrire les règles budgétaires, soit réduire les dépenses de santé et d'éducation.
Du texte au manuel
Christodoulidis a formulé l'objectif du sommet avec clarté : l'UE doit aller au-delà des « accords situationnels » et créer un algorithme d'action compréhensible. « Quand la souveraineté d'un État membre est menacée — la question n'est pas de savoir si réagir, mais à quelle vitesse », a-t-il déclaré.
Concrètement, cela signifie : des exercices de scénarios, des chaînes de commandement convenues et, surtout, la volonté politique des États membres de l'UE qui ne sont pas membres de l'OTAN — Autriche, Irlande, Malte — d'assumer de véritables engagements, et non de simples déclarations.
Si l'UE présente avant la fin 2025 un protocole opérationnel concret pour l'article 42.7 — ce sera le premier cas où la norme aura des dents. Si non — le débat à Chypre restera un sommet de plus avec de belles citations et une décision différée : exactement ce que l'Alliance a reproché pendant des années avant que la Russie n'envahisse l'Ukraine.
